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Leitbilder und Konzeptionen der Verbraucherpolitik

von Nils Zeino-Mahmalat
Universität-GH Siegen
(November 2000)


Einleitung

Bevor man verbraucherpolitische Maßnahmen ergreift, formuliert man idealerweise eine Konzeption. In einer Konzeption wird ein möglichst widerspruchsfreies und geschlossenes System von Zielen sowie ordnungspolitischen Grundsätzen und Methoden als Orientierungsrahmen festgelegt.

Wichtige Basis ist dabei die Vorstellung vom grundsätzlichen Zusammenspiel der Wirtschaftssubjekte (z. B. die Vorstellung vom Markt). In der Verbraucherpolitik ist dabei die Vorstellung von der Situation des Verbrauchers von besonderem Interesse. Die Stellung des Verbrauchers lässt sich als Position auf einem Kontinuum zwischen den beiden Extrema Abhängigkeit und Souveränität beschreiben. So lassen sich drei grundsätzlich verschiedene Positionen ausmachen und damit drei Verbraucherleitbilder beschreiben. Die Verbraucherleitbilder „Konsumentensouveränität“ und „Produzentensouveränität“ sind an den beiden Extrema des Kontinuums zu verorten. Das Leitbild der „Konsumfreiheit“ liegt auf einer (noch genauer zu beschreibenden) Position dazwischen.
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Die Leitbilder

Konsumentensouveränität

Das Leitbild der "Konsumentensouveränität" geht auf den klassischen Liberalismus Adam Smiths zurück. Im Kern besagt es, dass der Verbraucher durch sein Nachfrageverhalten die Güter-Produktion steuert. Dadurch werden seine Bedürfnisse optimal befriedigt.

Dieses Leitbild lässt sich aufspalten in ein Menschenleitbild und ein Ordnungsleitbild. Beim Menschenleitbild handelt es sich um das des "homo oeconomicus": Der Mensch ist umfassend informiert, er kennt alle Güter und ist sich seiner Bedürfnisse bewusst. Er handelt autonom und rational mit dem Ziel, maximalen Nutzen zu erreichen. Das Ordnungsleitbild setzt "vollkommene Konkurrenz" voraus: Es gibt also eine atomistische Angebots- und Nachfragestruktur, die Güter sind beweglich, substituierbar und beliebig teilbar, der Markt ist vollkommen, der Marktzutritt ist frei, und die Volkswirtschaft ist statisch.

Kritiker der "Konsumentensouveränität" greifen vor allem die Leitbilder des "homo oeconomicus" sowie der "vollkommenen Konkurrenz" an. Die darin formulierten Prämissen seien unrealistisch und nicht zu verwirklichen.
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Konsumfreiheit

Während das Leitbild der "Konsumentensouveränität" als von der Realität abgehoben betrachtet werden kann, bemüht sich das Bild der "Konsumfreiheit" um deskriptiven Gehalt. Zentraler Punkt ist die Wahlfreiheit bzw. das Treffen freiwilliger Entscheidungen der Konsumenten, auf die der Markt reagiert (auch dieses Leitbild setzt also auf den Wettbewerb). Allerdings ist diese Freiheit der Konsumenten äußeren und inneren Beschränkungen unterworfen. Während die äußeren Beschränkungen den Raum abgrenzen, in dem der Konsument seine Wahlfreiheit ausüben kann, legen die inneren Beschränkungen fest, inwieweit der Einzelne diesen Raum zu nutzen vermag.

Die äußeren Beschränkungen ergeben sich aus den Produktionsentscheidungen der Hersteller (kein Primat des Konsums) sowie aus dem Versuch der Produzenten, beim Verbraucher Bedürfnisse zu stimulieren. Zwar versucht auch nach diesem Leitbild ein Produzent, sich (auch durch ex-ante-Ermittlung der Verbraucherbedürfnisse, Marktforschung) auf die Konsumenten einzustellen, doch spielen bei seinen Entscheidungen auch Eigen-Interessen wie Gewinnmaximierung eine Rolle. Das Leitbild der "Konsumfreiheit" beschreibt also ein Wechselspiel zwischen Verbraucherbedürfnissen und Hersteller-Interessen.

Mit inneren Beschränkungen sind die begrenzten Fähigkeiten des einzelnen Konsumenten selbst gemeint. Der Verbraucher ist - so sieht es dieses Leitbild - nur begrenzt fähig, seine eigenen Bedürfnisse zu erkennen, Informationen über Güter und Bedürfnisbefriedigung zu gewinnen, Entscheidungen zu treffen sowie Entscheidungen in Kauf- und Gebrauchshandlungen umzusetzen.

Auch wenn dieses Leitbild näher an die Realität gerückt ist als die "Konsumentensouveränität", so besitzt es doch keine Operationalität, so dass nicht einzelne Maßnahmen von ihm abzuleiten sind.
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Produzentensouveränität

Dieses Leitbild kann kurz und knapp in der These "Herrschaft der Anbieter" (Galbraith) zusammengefasst werden. Demnach werden die Bedürfnisse der Verbraucher von der Anbietern durch Marketing-Aktivitäten geformt. Die Verbraucher können zudem nur auf ein Angebot reagieren, das von den Herstellern auf der Grundlage derer Interessen geprägt wurde (Gegenteil zur Nachfrageherrschaft).

Es herrscht also eine völlig ungleiche Machtverteilung zu Gunsten der Anbieter. Deren Macht resultiert letztlich aus einer geballten ökonomischen Potenz (Lobbyisten, Verbände, Großunternehmen, Sachverstand, Marketing-Kompetenz). Dagegen steht eine Vielzahl ökonomisch unbedeutender und isoliert voneinander agierender Haushalte.

Kritiker attestieren diesem Leitbild, dass es ebenso wie sein Pendant - die "Konsumentensouveränität" - an Einseitigkeit seiner Perspektive leidet.
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Die Konzeptionen

Wettbewerbspolitik als einzige Verbraucherpolitik

Dieser Konzeption liegt das auf Adam Smith zurückgehende Leitbild der "Konsumentensouveränität" zu Grunde. Es basiert auf dem Ordoliberlismus der "Freiburger Schule" und setzt auf die Selbstregulierung des Marktes. Ein funktionierender Wettbewerb bedeute demnach eine grundsätzlich starke Stellung des Verbrauchers, denn an seinem Konsum / seiner Nachfrage orientiere sich die Produktion, was automatisch zu einer optimalen Bedürfnisbefriedigung führe. Eine über die Wettbewerbspolitik hinausgehende Verbraucherpolitik ist danach also überflüssig - vielmehr wird hier die Wettbewerbspolitik als die eigentliche Verbraucherpolitik verstanden. Wettbewerbspolitik ist hier insofern nötig, um die Funktionsfähigkeit des Marktes aufrecht zu erhalten. Diese Politik soll sich mit Kartellverbot, Fusionskontrolle und Machtmissbrauch beschäftigen.

Kritiker bemängeln die Realitätsferne der Prämissen dieser Politik. Das Wirtschaftsleitbild, an dem sich diese verbraucherpolitische Konzeption orientiert, ist das der "vollständigen Konkurrenz", das Dinge wie absolute Markttransparenz, freien Marktzutritt und rational handelnde Wirtschaftssubjekte voraussetzt, die aber als unerreichbar kritisiert werden. Auch die Existenz des rational handelnden, umfassend informierten Verbrauchers, der für diese Konzeption vorausgesetzt wird, darf bezweifelt werden.
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Liberales Wettbewerbs- und Informationsmodell

Die Konzeption des "Liberalen Wettbewerbs- und Informationsmodells kann als Weiterentwicklung des reinen Wettbewerbsansatzes gesehen werden. Das Primat der Wettbewerbspolitik bleibt klar bestehen, allerdings werden auszuräumende Defizite im Bereich der Markttransparenz (die im ersten Modell als absolut vorausgesetzt wurde) eingeräumt. Diese Defizite werden damit erklärt, dass der Verbraucher sich mit einer immer größer werdenden Produktvielfalt, komplizierter werdenden Gütern sowie einseitigen bzw. irreführenden Hersteller-Informationen konfrontiert sieht. Auf Grund dieser Intransparenz gerate der Verbraucher situationsabhängig in eine gegenüber dem Produzenten unterlegene Position. Um diese Unterlegenheit abzustellen, seien Verbraucher-Informationen wie z. B. unabhängige Produkttests nötig. Idealerweise hält sich der Staats aber zurück und überlässt dem Bürger das Organisieren und das Finanzieren entsprechender Information. Evt. wird noch eine Art Anschub-Finanzierung oder "Hilfe zur Selbsthilfe" durch den Staat als notwendig zugestanden. Einen Eingriff in das Marktgeschehen durch den Staat soll es nicht geben. Alle Maßnahmen müssen marktkonform bzw. marktkomplementär sein. Es gelten Individual- und Subsidiaritätsprinzip. Der Verbraucher wird also als Einzelperson gesehen, demnach wird also die Einführung kollektiver Verbraucherrechte (z. B. Klage-Möglichkeiten von Verbraucher-Verbänden) abgelehnt. Insgesamt wird also gegenüber dem reinem Wettbewerbsansatz lediglich eine Informationskomponente hinzugefügt, weil die Prämisse der absoluten Markttransparenz nicht geteilt wird.

Diese Konzeption hält am Leitbild der "Konsumentensouveränität" fest und setzt damit auf den informierten und rational handelnden Verbraucher.
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Das Gegenmachtmodell (Scherhorn u.a.)

Auch diese auf Scherhorn u. a. zurückgehende Konzeption orientiert sich am Wettbewerb. Allerdings werden neben Mängeln bei der Markttransparenz noch weitere Störungen der Marktmechanismen diagnostiziert. Es wird festgestellt, dass der Verbraucher dem Anbieter grundsätzlich unterlegen ist, so dass ein fairer Wettbewerb nicht gegeben ist. Der Anbieter ist in Sachen Kompetenz, Information und Macht dem Verbraucher immer voraus. Daraus wird die Schlussfolgerung gezogen, dass es einen Machtausgleich (Gegenmacht) für den Verbraucher durch den Staat geben muss. Der Verbraucher soll nicht nur als Individuum, sondern auch als Gruppe gestärkt werden (vom Individualprinzip hin zum Sozialprinzip), was z. B. konkret die Einführung von Mitteln kollektiver Rechtsdurchsetzung bedeutet. Gestärkt werden soll auch die Verbrauchererziehung in Schule und Erwachsenenbildung. Auch klare Gegeninformation zu den Herstellerinformationen ist geboten. Die Wettbewerbspolitik wird stärker auf die Kontrolle des Anbieterverhaltens ausgerichtet. Die Verbraucherpolitik ist nun nicht mehr der Wettbewerbspolitik untergeordnet. Selbstregulierung der Anbieter wird nur als Ergänzung nicht aber als Ersatz staatlichen Handelns gesehen. Allerdings sind in dieser Konzeption noch keine partizipatorischen Maßnahmen (Produktionsplanung durch Verbraucher) vorgesehen.

Bei diesem Konzept, das sich nicht mehr an der "Konsumentensouveränität" sondern am Leitbild der "Konsumfreiheit" orientiert, wird einer marktkomplementären Verbraucherpolitik (Wettbewerbspolitik, Individualschutz) eine marktkompensatorische Verbraucherpolitik (Kollektivschutz, Stärkung der Verbraucherorganisation) hinzugefügt. Außerdem wird der Begriff des "rationalen Verbrauchers" durch den des "mündigen Verbrauchers" ersetzt. Nach dem Leitbild der "Konsumentensouveränität" gibt es einen autonomen Verbraucher mit autonomen Wünschen. Diese Annahme hält Scherhorn für unrealistisch, da Anbieter versuchen, den Konsumenten zu beeinflussen, sich aber der Konsument durch den Konsum selbst auch verändert. Dies ist ein wichtiger Punkt bei Scherhorn, der die Notwendigkeit sieht, die wahren Bedürfnisse des Verbrauchers zu "entlarven" und von den manipulierten Bedürfnissen abzugrenzen.

Zur Begründung der generellen Unterlegenheit des Verbrauchers - was eine wesentliche Annahme bei dieser Konzeption ist - kann das Exit/Voice-Modell von Hirschmann herangezogen werden. Demnach stehen dem Verbraucher zwei Machtmittel gegenüber dem Produzenten zur Verfügung: a) "Exit" (Marktaustritt, Abwanderung, Käuferstreik) und b) "Voice" (Einspruch, Klage, Kritik). Problematisch ist allerdings, dass die "Voice"-Option ihre Wirkung nur dann optimal entfalten kann, wenn der Verbraucher mit "Exit" (also der Abwanderung zur Konkurrenz oder Kaufverzicht) drohen kann. "Exit" ist aber - je komplexer das zu erstehende Gut ist - mit steigenden Transaktionskosten verbunden. Vertreter einer (fast) reinen Wettbewerbspolitik als Verbraucherpolitik müssen sich also die Kritik gefallen lassen, dass die starke Stellung des Verbrauchers im Markt nur dann gegeben ist, wenn es keine Transaktionskosten gibt, was als völlig unrealistisch angesehen werden darf. Diese Kritik richtet sich letztlich auch auf das Leitbild der "Konsumentensouveränität", das den ersten beiden Konzeptionen zu Grunde liegt. Dieses Leitbild ist nur in einer (utopischen) Welt ohne Transaktionskosten denkbar.
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Partizipatorisch-emanzipatorischer Ansatz (Biervert u.a.)

Dieser Ansatz unterstellt, dass die generelle unterlegene Stellung des Verbrauchers (Produzentensouveränität) in der marktwirtschaftlichen Ordnung begründet liegt. Letztendlich ist also die Umgestaltung des marktwirtschaftlichen Systems das Ziel.

Zentrale Forderung ist die Beteiligung der Verbraucher an den Produktionsentscheidungen (ex ante). Während die bisher dargestellten verbraucherpolitischen Konzeptionen lediglich reaktives Eingreifen (ex post) vorsahen, fordert Biervert eine Direktsteuerung der zukünftigen Investitionen. Der Verbraucher soll (z. B. in Form von Verbraucher-Räten) sehr früh auf seine zukünftige Bedürfnisbefriedigung Einfluss nehmen. Dabei soll es einen "geregelten Diskurs" unter den Verbrauchern geben, durch den man schließlich das "echte" Verbraucherbedürfnis feststellt. Anschließend wird eine Bedürfnisskala aufgestellt, die dieses "echte" Verbraucherinteresse dokumentiert, und an der sich die Produktionsentscheidungen orientieren (Sozialprinzip). In einer marktwirtschaftlichen Ordnung hingegen - so die Vertreter dieses Ansatzes - werden den Verbrauchern Interessen suggeriert und die Menschen dadurch manipuliert.

Hinzu kommt bei diesem Ansatz noch Verbrauchererziehung bzw. -bildung. Der Verbraucher soll schließlich, wenn er sich an den politischen Entscheidungsprozessen beteiligt, über Grundlagenwissen (z. B. über die eigene Bedürfnisbefriedigung) verfügen. Kritiker setzen bereits hier an und führen an, dass es sich bei einer solchen Form von Wissensvermittlung auch um Manipulation handeln kann. Außerdem führt die Durchsetzung einer Bedürfnisskala auch zu Freiheitseinschränkungen, da individuelle Bedürfnisse nicht von einer der Mehrheit dienenden Bedürfnisskala abgedeckt werden können. Somit beinhaltet diese Konzeption einen Widerspruch in sich: Einerseits soll die Manipulation der Bedürfnisse durch die marktwirtschaftliche Ordnung abgestellt und das "wahre" Verbraucher-Interesse herausgearbeitet werden, andererseits werden die Menschen durch eine von Bedürfnisskalen gesteuerte Produktion zwar nicht manipuliert so denn aber bevormundet.

Offen lassen die Vertreter dieses Ansatzes, wie sie die sich bei so umfangreichem basisdemokratischen Vorgehen einstellenden Koordinationsprobleme lösen wollen. Außerdem ist mit hohen Organisationskosten zu rechnen.

In einem Punkt findet sich eine nicht unerhebliche Gemeinsamkeit mit der genau entgegengesetzten Konzeption der reinen Wettbewerbspolitik. In beiden Konzeptionen ist die originäre Verbraucherpolitik (wie Verbraucherschutz, Kollektivrechte, staatliche Informationspolitik, etc.) letztlich überflüssig. Im liberalen Modell werden alle Fragen durch den Wettbewerb auf den Märkten entschieden. Beim partizipatorisch-emanzipatorischen Ansatz wird die Verbraucherpolitik letztlich abgeschafft, wenn die Verbraucher-Räte installiert sind, und der System-Wechsel vollzogen wurde.
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weitere interventionsskeptische Ansätze

Als weitere interventionsskeptische Ansätze seien hier noch Mählings Konzeption der Wettbewerbs- und Konsumfreiheit sowie die Chicago School (Posner u.a.) mit ihrer „Ökonomischen Analyse des Rechts“ erwähnt.

Mählings Konzeption ist marktoptimistisch und stellt den Wettbewerb in den Vordergrund. Ein wesentlicher Unterschied zu den bereits dargestellten marktoptimistischen Konzeptionen ist seine Kritik am neoklassischen Gleichgewichtsmodell der „vollkommenen Konkurrenz“. Vielmehr sei Wettbewerb als evolutorischer Prozess zu sehen, in dem ein temporäres Ungleichgewicht (Vorsprung eines Anbieters / eines neuen Angebotes) Innovationen dient (vgl. Schumpeters Innovationsbegriff). Demnach ist eine vorübergehende Ungleichheitssituation auf dem Markt nicht kritikwürdig, sondern wünschenswert.

Die Chicago School propagiert eine radikal-liberale Position. Staatliche Eingriffe seien schädlich, da sie unverhältnismäßig hohe Transaktionskosten verursachten. Posner fordert daher einen Minimal-Staat, der nicht einmal Wettbewerbspolitik betreibt. Es wird völlig auf den Markt vertraut, so dass selbst durch Fusionen (und freien Wettbewerb) entstandene Oligopole hingenommen werden. Ziel ist das Erreichen höchstmöglichen Wohlstandes durch völligen Wettbewerb. Wenn in diesem Konzept überhaupt von Verbraucherpolitik gesprochen werden kann, so heißt sie „Deregulierung“.
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Literatur:

Kuhlmann, Eberhard: "Verbraucherpolitik", Verlag Franz Vahlen, München 1990, S. 27-42.

Mitropoulos, Stefan: "Verbraucherpolitik in der Marktwirtschaft", Dissertation, Johannes Gutenberg-Universität Mainz, 1996, S. 4-98.
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